Het onderzoek

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek is uitgevoerd door onderzoekers en studenten van de NHL Stenden Thorbecke Academie. Binnen de minor Politiek & Bestuur hebben 13 studenten samen met 3 onderzoekers een monitor opgezet en uitgevoerd. De monitor is op basis van literatuurstudie uitgewerkt. De 6 processen van lokale democratie die gemonitord en geëvalueerd zijn in de gemeente Heerenveen zijn:

• G1000 (Toekomst van het centrum van Heerenveen)
• Herinrichting Tjerkebleek (Akkrum)
• Herinrichting Mildam Noord
• Het Nieuwe Medium Aldeboarn
• Wijkplan Spelen en Ontmoeten (De Greiden)
• Omgevingsvisie (Alle dorpen in de gemeente Heerenveen)

De processen zijn allemaal verschillend van aard en omvang. De studenten en onderzoekers hebben de bijeenkomsten van de verschillende besluitvormingsprocessen bezocht en deden diepte-interviews (van februari t/m juli 2019).

Monitoren en evalueren

Het monitoren van de processen van nieuwe lokale democratie is gedaan op basis van een model voor observatie en analyse in een cyclus van waarnemen (interviews en participatieve observatie), analyseren van de verhalen en reflectie op de gegevens. Op basis van de bevindingen organiseerden de onderzoekers 3 werksessies.

De gemeente Heerenveen wil een evaluatieonderzoek, een beoordeling van besluitvormingsprocessen. Zowel het handelen van burgers als het handelen van gemeenteambtenaren en raadsleden is in de evaluatie meegenomen. Gemeente Heerenveen wil inzicht krijgen in wat werkt en wat niet werkt, maar ook waarom het heeft gewerkt. De gemeente is nieuwsgierig naar de mechanismen die ervoor zorgen dat het experiment succesvol is.

Kwalitatief onderzoek – diepte-interviews en observaties

Een kwalitatieve onderzoeksmethode met diepte-interviews en observaties van de bijeenkomsten leent zich het beste voor het noteren van ervaring en beleving. In het gesprek (semi- gestructureerde diepte-interviews) werd hierop doorgevraagd. Bij participerende (half gestructureerde) observatie gingen studenten tijdens bijeenkomsten deelnemen als observant. Daartoe zijn vooraf enkele globale vragen opgesteld gericht op democratische waarden. De interviews en de observaties zijn opgenomen, getranscribeerd en gecodeerd. De codes en thema’s hebben te maken met de criteria (democratische waarden) de beleving en ervaring van deelnemers. Per proces zijn de resultaten vervolgens verzameld en daarna vergeleken en geanalyseerd. Een overzicht van de gebruikte codes is hier te vinden.

Actoren

De belangrijkste actoren in het onderzoek zijn de betrokken inwoners. Uit alle actoren werd een aantal mensen geselecteerd waarmee een diepte-interview werd gevoerd. De selectie vond plaats door het sneeuwbaleffect en door gebruik te maken van deelnemerslijsten.

In onderstaand schema is zichtbaar welke en hoeveel actoren zijn geïnterviewd.

Actor	Aantal	Hoe
Burgers (G1000)	37	Diepte-interview
Ambtenaren	12	Diepte-interview
Raadsleden	7	Diepte-interview
Burgers overige processen	26	Diepte-interview
Alle Actoren	100+	Observaties bij bijeenkomsten

Democratische meetlat. Lees hier meer over de democratische waarden die zijn onderzocht in de verschillende processen.

Nieuwe vormen van lokale democratie

De afgelopen decennia zijn er al meerdere vormen van democratisch samenwerken tussen overheid en burgers bedacht of ontstaan, meestal onder de noemer burgerparticipatie of overheidsparticipatie. Deze vormen krijgen allerlei creatieve namen, maar het komt erop neer dat er verschillende niveaus zijn waarop burgers kunnen meedoen. De overheid kan burgers raadplegen, om advies vragen, samen plannen maken of laten (mee)beslissen. Onderstaande tabel geeft een overzicht:

Rol	Taak	Raadplegen	Adviseren
Politiek Bestuur	Bepaalt de agenda en verbindt zich niet aan de uitkomst van de gesprekken.	Spreekuur, Enquête Burgerpanel, Wijk-platform, Politiek café	Stadsgesprek, ronde tafelgesprek, adviesraden, kwaliteits-schouw
Burgers	Gesprekspartner. Draagt problemen aan en oplossingen.
Rol	Taak	Coproduceren	Meebeslissen
Politiek Bestuur	Kader stellend, evt besluitvormend en controlerend, ook als het gaat om de handelruimte van inwoners	Werk-ateliers, werkgroepwijk of gebieds-gerichtwerken	Dorp/ wijkraden, buurt-budgetten
Burgers	Agenderen, informeren, oplossingen zoeken en evt besluitvormend

Uit: Peters et al. 2014 en Leyenaar 2009.

Er wordt dus volop geoefend met nieuwe vormen van lokale democratie. Daarbij is de ruimte die er voor inwoners is om mee te doen verschillend: de rol van de inwoners is soms om alleen te informeren, soms om mee te wegen en soms om mee te beslissen of zelf te beslissen. De fase waarin inwoners betrokken worden verschilt ook: van aan de start, tot vooral aan het eind van een besluitproces. Meestal worden deze vormen geordend van minder naar meer invloed voor inwoners, waarbij dat laatste wordt gezien als echt democratische vernieuwing omdat het ook invloed heeft op de rol van de gekozen vertegenwoordigers. De overheid zet programma’s in zoals Democratic Challenge, een al afgerond driejarig leer- en experimenteer programma met lokale democratie. Daarnaast onderzoeken wetenschappers en filosofen het ‘democratisch tekort’. Zij formuleren verklaringen en oplossingen. Wat leren we van al deze praktijken? Evelien Tonkens, hoogleraar aan de Universiteit voor Humanistiek zegt dat er een informalisering ontstaat zodra burgers meer initiatief nemen en meedoen in besluitvormingsprocessen. Er ontstaat een verschuiving in rollen en verantwoordelijkheden. Tonkens (2015, p. 9) zegt dat het erop lijkt dat ambtenaren de verantwoordelijkheid krijgen voor het soepel laten verlopen van deze informele processen. Deze verantwoordelijkheid trekken zij misschien wel naar zich toe. Ambtenaren moeten nog leren omgaan met deze informele processen (plooien en voegen), aldus Tonkens. Daarnaast lijkt het erop dat de politiek meer op een afstand komt te staan. Raadsleden krijgen een andere rol waarbij ze meer regisseren in plaats van besluiten. Het politieke debat gaat mogelijk verschuiven naar burgers of zal direct met burgers plaatsvinden. Wat is dan de rol van de politiek? Als er conflicten ontstaan of het debat loopt vast, kunnen wethouders en raadsleden dan een lijn trekken, indien nodig? En wanneer en hoe zouden ze dat moeten doen? Dit zijn allemaal vragen die het oefenen met nieuwe vormen van lokale democratie en de participatie van burgers oproepen, aldus Tonkens. Anderen, zoals Annemarie Kok, zijn kritisch op deze beweging, juist vanwege die verschuiving in rollen en het mogelijk risico op aantasting van de rechtsstaat (Kok, 2018).

De wens om inwoners meer en anders te betrekken bij het aanpakken van vraagstukken in de samenleving wordt breed herkend, maar de praktijk roept ook vragen op waar nog geen pasklaar antwoord op is te geven. Tjeenk Willink analyseert in zijn ‘Groter Denken, Kleiner Doen’ (2018) scherp waar het misgaat met de betrokkenheid, niet alleen bij het bestuur, maar ook in de samenleving. Hij pleit voor het inzetten van nieuwe vormen van democratie, naast en in samenhang met het huidige stelsel.

De gemeente Heerenveen probeert met de andere aanpak juist de balans te zoeken tussen het huidige stelsel en nieuwe vormen die erop gericht zijn inwoners anders en meer te betrekken. Bijzonder is dat het initiatief daartoe uit raad en samenleving komt. In de volgende paragraaf wordt verkend op welke wijze beslisprocessen ingericht kunnen worden, om het anders samenwerken vorm te geven.

Processen van lokale democratie

Een proces van lokale democratie kan er op allerlei manieren uitzien. Er is oneindig te combineren met rollen, taken, besluitvormen, manieren van betrekken van inwoners, besluitproducten, et cetera. Globaal kunnen daarin de volgende stappen onderscheiden worden:

• de deelnemers: wie er meedoen aan het proces om te komen tot een beslissing en de uiteindelijke beslissing;
• de agendering: vooraf wel of niet vastgesteld en in welke mate afgebakend of ingekaderd
• proces van selectie/tussenstappen: op welke wijze en in welke stappen de input wordt verwerkt tot een aantal gericht te maken keuzes;
• beslisregels: op welke wijze uiteindelijk een besluit tot stand komt (door consensus, consent of via stemmen).

Hoe het proces om te komen tot een beslissing is ingericht, bepaalt in feite de verhouding tussen inwoners en formele beslissers. De gemeente Heerenveen heeft zich voorgenomen om meerdere vormen te proberen, om zo op meerdere aspecten te kunnen experimenteren en leren. In dit onderzoek worden in ieder geval drie variaties besproken, die een verschillende achtergrond hebben. Een eerste vorm is gericht op dialoog in plaats van debat en heeft als essentie dat alle betrokkenen samen komen tot een gedragen beslissing. De inspiratie hiervoor is Community Processing, waar een aantal ambtenaren van de gemeente in is getraind. Deze aanpak vormt de basis voor mogelijke toekomstige vraagstukken of thema’s. Een tweede vorm is gericht op een andere wijze van selecteren van beslissers door loting, waarbij het de bedoeling is ook daadwerkelijk te komen tot beslissingsmacht voor inwoners. De inspiratiebron hiervoor is de G1000 en de gemeente Heerenveen heeft dit proces ingezet bij de toekomstvisie voor het centrum. Een laatste vorm is het al wat meer gebruikelijke proces van coproductie, waarbij inwoners met de overheid komen tot planvorming en beslissing.

Community Processing

Community Processing is een vorm lokale democratie. Het is in te zetten bij besluiten over maatschappelijke (crisis) vraagstukken. Anke Siegers noemt het een vorm van ‘samensturing’. Ambtenaren van de gemeente Heerenveen hebben training gehad van Anke Siegers in het gebruik van deze methode. Het gezamenlijk nemen van besluiten, met alle mensen die een belang hebben bij de kwestie, heeft positieve effecten, aldus Anke Siegers. Het zorgt voor:

• Motivatie en eigen regie van de deelnemers,
• Betrokkenheid,
• Gezamenlijke verantwoordelijkheid (de motivatie en betrokkenheid wordt omgezet in actie),
• Samenredzaamheid, dus niet meer leunend op en afhankelijk van het systeem.
• Er zijn voorwaarden om deze methode te kunnen laten werken;
• Het delen van alle informatie,
• Gelijkwaardig mogen besluiten,
• Zorgen dat iedereen zich veilig voelt om te kunnen zeggen wat er nodig is,
• Zorgen dat alle betrokken partijen mee praten en besluiten,
• Gemeenteraad stelt de kaders (financieel, wet, etc.) en de deelnemers nemen het besluit.

Community Processing kent vier processtappen:

1. Het benoemen van de kwestie. Anke Siegers zegt dat mensen pas in beweging komen als er een kwestie is waar ze wakker van liggen. Er moet een antwoord komen op een prangend vraagstuk, anders is het betrekken van burgers, met community processing, niet nodig. De kwestie moet vertaald worden in een brede centrale vraag, bijvoorbeeld: ‘wat is ervoor nodig dat het goed blijft gaan met ons’ of ‘wat is ervoor nodig om goed te kunnen wonen’.
2. De gemeenteraad stelt de kaders vast. Anke Siegers: “De mensen waar het echt over gaat, de mensen die wakker liggen van de kwestie, die gaan met elkaar besluiten. Zij komen daardoor in de regierol”. De raad is ingesteld om te overzien wat de wettelijke en financiële mogelijkheden zijn. De raad vertelt de besluitnemers binnen welke kaders het plan moet blijven, wil het uitgevoerd worden. Als de kaders goed zijn gesteld dan is het volgens de methode Community Processing niet meer nodig dat de gemeenteraad nog een definitief besluit neemt.
3. De voorbereidende fase. De deelnemers worden voorbereid op de besluitvormingsbijeenkomst door het stellen van drie vragen: Wie moeten nog meer gehoord worden en meedoen, welke informatie is nodig en op welke manier voelt het veilig genoeg om je mening te kunnen geven. Er worden duidelijk afspraken gemaakt over hoe alle deelnemers met elkaar omgaan. Het is belangrijk dat alle stemmen worden gehoord, ook de mensen die tegen zijn, aldus Anke Siegers.
4. De besluitvormingsbijeenkomst. De gemeenteraad legt de kaders uit. Tijdens de bijeenkomst is er geen debat maar een dialoog, zegt Anke Siegers. Onderzoek wijst uit dat als je als mens meedoet in een dialoog dat je bereid bent om in 70% van de gevallen van mening te veranderen. De groepen die meedoen hebben bepaalde belangen. Het idee van community processing is dat je ook de vertegenwoordiging ervan af haalt. Mensen moeten bij elkaar komen daarvoor. In de processen doen ambtenaren, raadsleden, ondernemers en vertegenwoordigers van bedrijven en organisaties ook mee. Welke rol hebben deze betrokkenen en hoe pakken zij die rol op?

G1000, Burgertoppen

Een G1000 is een methode om in een gemeenschap samen te beslissen over een belangrijke zaak. Het is oorspronkelijk bedacht door David van Reybroeck als alternatief voor de vertegenwoordigende democratie. De wijze waarop het in de praktijk in Nederland wordt toegepast is echter aangepast, om zo aansluiting te houden met het vertegenwoordigende stelsel. De aanpassing houdt in dat vertegenwoordigers in het hele proces meekunnen doen en dat aan het einde van het proces de vertegenwoordigers het besluit van inwoners overnemen. Het is een open gesprek, met duidelijke gespreksregels en processtappen. De G1000 heeft zeven basisprincipes:

1. Inwoners voeren samen met gemeente en ondernemers de regie, op basis van gelijkwaardigheid.
2. Een doorsnee van de gemeenschap is vertegenwoordigd.
3. Selectie van de deelnemers gaat grotendeels op basis van loting.
4. De deelnemers voeren een open dialoog in plaats van een debat of een discussie.
5. De deelnemers leiden zichzelf: zij bepalen de agenda.
6. Keuzes zijn transparant en controleerbaar.
7. De setting is veilig.

Een G1000 kan op verschillende manieren georganiseerd worden. Het blijft een kostbaar traject, en hoewel kosten en werkwijze aangepast kunnen worden, worden de basisprincipes niet losgelaten. In de gemeente Heerenveen duurt de G1000 vier maanden. De G1000 start met een loting onder inwoners voor deelname aan een Burgertop. Op die dag gaan een paar honderd mensen (inwoners, ondernemers, politici, ambtenaren, vrije denkers) met elkaar praten over de centrale vraag. De belangrijkste thema’s rond de centrale vraag komen in beeld. Na de Burgertop gaan, de deelnemers die dat willen, aan de slag met het uitwerken van de thema’s in concrete plannen. Zij komen daarvoor minimaal vier keer bijeen op het Burgerforum. Na vier maanden, op de bijeenkomst Burgerraad, nemen alle Burgertop-deelnemers gezamenlijk een Burgerbesluit. De deelnemers gaan stemmen welke plannen (een kant-en-klaar voorstel) het beste zijn en uitgevoerd moeten worden. Het Burgerbesluit zal daarna worden aangeboden aan de gemeenteraad. De gemeenteraad verplicht zich om binnen een redelijke termijn na het Burgerbesluit, dit in haar vergadering te behandelen. Dit betekent dat de gemeenteraad de voorstellen van het Burgerbesluit van commentaar voorziet en een besluit neemt over de uitvoering van de plannen.

Coproductie

Een inmiddels gebruikelijke vorm van samenwerken met inwoners is coproductie. In dit soort processen ligt de regie wat meer bij de overheid. Het vraagstuk wordt aangedragen en afgebakend door de gemeente en inwoners worden gevraagd of geselecteerd om mee te doen in het proces in een aantal gespreksronden of avonden. Inwoners worden ingezet om informatie op te halen en om mee te denken in de planvorming. Uiteindelijk maken de ambtenaren een voorstel van de input van inwoners, dat wordt voorgelegd aan de vertegenwoordigers die de beslissingen nemen.

In de afbeelding hierna worden de drie vormen met elkaar vergeleken. De G1000 loot deelnemers en begint zonder agenda, maar leidt na een strak geregisseerd proces met tussenstappen tot besluiten via stemming door inwoners.

Bij community processing doet iedereen die zich betrokken voelt mee en is er een heldere kwestie die vooraf bekend is. De agenda wordt gezamenlijk opgesteld binnen de kaders die de raad heeft geschetst. Afhankelijk van het aantal deelnemers en de daarbij passende vorm worden tussenstappen gekozen die uiteindelijk leiden tot een dialoog met als uitkomst een besluit dat iedereen kan dragen (consent).

Bij coproductie nodigt de gemeente deelnemers uit, die rond een thema informatie mogen aanleveren of mee mogen denken. De input van deelnemers wordt door ambtenaren verwerkt en vervolgens neemt de raad een beslissing.