Monitoren democratisering > De democratische meetlat

Gemeente Heerenveen is een zoektocht gestart naar een nieuwe vorm van lokale democratie waarmee het mogelijk is om meer en andere burgers te betrekken in besluitvormingsprocessen. De gemeente vraagt zich af wat de effecten zijn van de verschillende processen. Om processen van lokale democratie te kunnen duiden is daarom gekeken naar theoretische modellen gericht op democratie. De kernbegrippen in het theoretische kader zijn naar volgorde: democratische waarden, monitoren en evalueren en lokale democratie. De belangrijkste wetenschappelijke artikelen die zijn gebruikt in dit onderzoek zijn van Graham Smith, Ank Michels & Harm Binnema.

Democratische waarden

Volgens Graham Smit is het belangrijk om democratische innovaties te bestuderen omdat we daarmee meer inzicht kunnen krijgen in wat democratie kan betekenen en kan worden. Hij zegt hierover: “The government can more fully institutionalize the democratic ideal. By looking and researching democratic innovations we can actually engage in the imaginative and practical task of what democracy might mean and become”. Democratie heeft meer potentie dan we er nu uithalen (G. Smith, 2014).

In dit onderzoek is de werking van verschillende vormen van lokale democratie en de democratische waarden die daarbij van belang zijn onderzocht. Gemeente Heerenveen gaat met het Thematische raadsakkoord op zoek naar de potentie van democratie. Om na te gaan hoe besluitvormingsprocessen verlopen, is er een kader nodig, een kader om systematisch te kunnen monitoren en evalueren. Dit kader beperkt zich tot een aantal waarden van democratie die ontleend zijn aan het werk van professor Graham Smith. Andere onderzoekers, zoals Ank Michels, hebben dit kader van democratische waarden overgenomen.

Ank Michels (2015, artikel Sociale Vraagstukken) en G. Smith (2014) bieden in hun werk dus een analytisch kader met daarin een aantal democratische waarden als criteria voor kwaliteit van (burgerparticipatie in een) democratie. Het gaat om 4 democratische waarden die van belang zijn in democratische vernieuwingen; Inclusie, Invloed, Legitimiteit en Deliberatie. Naast deze 4 waarden noemt Smith nog twee waarden: Efficiëntie en Transparantie. Deze waarden hebben meer betrekking op het proces. Volgens Smith moet elke vorm van democratie minstens deze democratische waarden bevatten en omarmen, anders is het een gebrekkige democratie: “a democratic theory that overlooked any of these goods would likely be deemed severely deficient” (Smith, 2014).

In onderzoek naar burgerparticipatie komen we ook vaak de democratische waarde burgerschap tegen. Deze waarde wordt toegevoegd aan het analytisch kader. Alhoewel gemeente Heerenveen vraagt om een evaluatie van het besluitvormingsproces is het vergroten van burgerbetrokkenheid een achterliggende motivatie voor de gemeente om bijvoorbeeld een instrument als loting in te zetten. Door loting betrek je een andere groep burgers dan de reeds bekende groep burgers, aldus Van Reybrouck (2015). Daarnaast zegt Van Reybrouck dat meedoen aan het besluitvormingsproces door middel van loting (burgertop, etc) de competenties voor het meedoen aan politieke besluitvorming vergroot en het vertrouwen in politici versterkt.

Hieronder komen de 7 democratische waarden stuk voor stuk aan bod. Het gaat om een toelichting op; Inclusie, Deliberatie, Legitimiteit, Invloed, Transparantie, Efficiëntie en Burgerschap. Daarbij worden de waarden uitgewerkt en vervolgens vertaald in een aantal evaluatievragen die rond die waarde gesteld kunnen worden. De focus in dit onderzoek ligt daarbij op de ervaring van de deelnemers.

Legitimiteit

Steun voor het systeem en vertrouwen in het systeem en de mensen zijn nodig voor een goed werkende democratie (Peters et al, 2014). In de literatuur komen we deze aspecten tegen als onderdeel van de democratische waarde Legitimiteit. Legitimiteit wordt op veel verschillende manieren gedefinieerd. De drie aspecten die in dit onderzoek gebruikt worden zijn overgenomen uit de Legitimiteitsmonitor (van Ostaaijen et al, 2013). Dit zijn: acceptatie, vertrouwen en tevredenheid. Legitimiteit komt vooral aan de orde in de fase Besluitvorming van het besluitvormingsproces en heeft het meest betrekking op de actoren burgers (wijkinwoners) en gemeenteraad.

Evaluatievragen op het gebied van Legitimiteit

Vertrouwen/steunen inwoners en/of politici en ambtenaren het proces en/of de uitkomsten? Bij acceptatie kan men zich afvragen in hoeverre er instemming is voor het besluit of de plannen. Is de acceptatie zwak of sterk en is er (actieve of passieve) steun voor het besluit? Tevredenheid: in hoeverre zijn inwoners of politici tevreden met het besluit of de plannen? Krijgt het plan/besluit een positieve beoordeling?

Inclusie

Voor een democratie is inclusie een belangrijke waarde, het gaat over de vraag wie allemaal hoort bij ‘het volk’ aan wiens stem de democratie uiting geeft. In ideale zin zou elke stem en mening van het volk gehoord moeten worden en meetellen. Om te komen tot inclusie houdt de verantwoordelijkheid niet op bij het zorgen voor een loting waarin iedereen deelneemt. Je zou nog verder kunnen kijken en ervoor kunnen zorgen dat ook echt alle groepen vertegenwoordigd zijn en niemand is buitengesloten. Niet tijdens de toegang tot de verkozen/gelote groep maar ook niet tijdens het proces zelf. Soms moet participatie gefaciliteerd worden. Mensen met een auditieve beperking hebben bijvoorbeeld een speciaal groepsmicrofoon nodig om de gesprekken te volgen. Een gemeente kan zich afvragen welke regels, normen of verwachting mensen zouden kunnen uitsluiten van het uitspreken van hun mening of gedachte (Graham Smith, 2014).

Evaluatievragen op het gebied van inclusie

Op welke manier hadden inwoners toegang tot deelname aan de processen van lokale democratie? Zijn alle groepen die een belang of betrokkenheid hebben bij het vraagstuk of dorp vertegenwoordigd in het proces? Zijn daar ambities over geformuleerd? Hebben de deelnemers zelf het idee dat iedereen mee kon doen, zijn er geen groepen gemist? Er wordt gekeken naar bijvoorbeeld: etniciteit, leeftijd, geslacht, politieke achtergrond, beperking, etc.

Invloed

Invloed gaat over de mate waarin inwoners invloed kunnen uitoefenen op het politieke besluitvormingsproces. Een vaak gehoord argument tegen participatie van burgers in politieke besluitvorming is dat zij toch geen echte invloed hebben of krijgen in het besluitvormingsproces en de besluitvorming. Uit eerdere ervaringen is dit ook gebleken (Smith, 2014 p.23). Uit eerder onderzoek bleek dat deelnemers vooraf niet wisten wat er met het resultaat ging gebeuren en soms werd er helemaal niets gedaan met de inbreng van burgers (Michels en Caluwaerts, Boogaard en Binnema, 2016). Hier is het dus de vraag in hoeverre de plannen en besluiten van de burgers ook daadwerkelijk leiden tot een beleidsverandering. En, in hoeverre er geluisterd wordt naar de mening en ideeën van burgers.

Janet Newman zegt daarover: “there is often an orientation towards ‘enabling the public to operate within the norms set by the bureaucracy, rather than enabling bureaucrats to hear and respect the experience that participants bring to the process of participation.” (Newman et al. 2004: 211-212, in Smith, 2009 p.29). Newman zegt dat men er vanuit de overheid op gericht is om burgers in staat te stellen om binnen de normen van de bureaucratie te werken en minder gericht is op het in staat stellen van ambtenaren om de ervaring van burgers te horen en te respecteren. Een andere gedachte is dat de politiek geen vertrouwen heeft in de politieke besluitvorming van burgers, omdat ze het niet kunnen. Participatie van burgers in het besluitvormingsproces wordt bovendien vaak beperkt tot veilige onderwerpen, waar geen groot conflict kan ontstaan (Smith, 2009 p.23).

Evaluatievragen op het gebied van Invloed

Invloed levert drie invalshoeken op om naar te kijken.

  1. Hebben de deelnemers ervaren dat er is geluisterd naar hun ideeën en plannen? Is er ruime of zeer beperkte tijd en aandacht geweest om ideeën op te halen en in een dialoog te ontvangen.
  2. Zijn de ideeën en meningen van deelnemers open en nieuwsgierig ontvangen en opgenomen in de plannen of werden ideeën en meningen in het gesprek en het proces ter zijde geschoven en afgewezen?
  3. In hoeverre heeft het besluitvormingsproces (het plan) een verandering in het beleid opgeleverd? Is er een compleet nieuw plan volledig overgenomen of zijn er een aantal punten veranderd in het bestaande plan. Of is de besluitvorming vooruitgeschoven en is er (nog) niets overgenomen in het beleid?

Deliberatie

De democratische waarde deliberatie heeft vooral betekenis bij een directe of deliberatieve vorm van democratie. Bij deliberatie gaat het over de kwaliteit van het publieke debat. In een debat moeten deelnemers naar elkaar luisteren en standpunten uit kunnen wisselen. Ze moeten bereid zijn om overtuigd te worden door de ander met rationele argumenten. Dit vraagt van de deelnemers dat zij rationeel en open kunnen delibereren. Zij moeten daarnaast in staat en bereid zijn om hun mening aan te passen. Dit vraagt een omgeving en omstandigheden waar iedereen gerespecteerd wordt en mee kan doen aan het debat. Deelnemers moeten redelijke argumenten kunnen aandragen en oog hebben voor het maatschappelijke belang (Michels, 2011). Er zijn nog weinig studies verricht naar de werkzaamheid van deliberatie (Smith, 2009). Want wat maakt nu dat de deliberatie werkt? Welke component of welk gedrag bij deliberatie maakt dat de deliberatie succesvol was?

Evaluatievragen op het gebied van deliberatie

In hoeverre en op welke manier heeft deliberatie plaatsgevonden? Deed iedereen mee aan het gesprek? Waren er deelnemers uitgesloten of heeft iedereen alles kunnen zeggen wat ze wilden. Hebben deelnemers naar elkaar geluisterd? Lieten de deelnemers elkaar uitpraten of praten ze door elkaar heen. Wordt er met redelijke argumentatie standpunten uitgewisseld? Betrof de argumentatie het onderwerp en was er oog voor het maatschappelijk belang? Of werden er zaken ingebracht die er niet toe deden en waren deelnemers vooral bezig met het eigen belang? Hebben deelnemers zich laten overtuigen door argumentatie? Zijn er meningen aangepast of hielden de deelnemers vast aan een eigen mening ongeacht de argumenten?

Efficiëntie

De gedachte is dat nieuwe vormen van lokale democratie, zoals loting en burgertoppen, als opbrengst heeft het versterken van de democratie en vergroten van betrokkenheid. Een argument tegen deelname van burgers in de politieke besluitvorming is dat het te veel tijd kost en geld. Eigenlijk vraag je misschien wel te veel van burgers en ook van politici om gezamenlijk te participeren in deze processen. (Smith p. 30). Daarnaast is de gedachte dat des te meer mensen mee beslissen des te langer het besluitvormingsproces duurt. Burgers moeten zich gaan buigen over voor hen waarschijnlijk nieuwe vraagstukken, waarvoor kennisverwerving nodig is. De burgers die gaan samenwerken moeten elkaar en het politieke en maatschappelijke landschap leren kennen. Voor de gemeente betekent het dat zij de democratische processen, en alle acties die daarbij komen kijken, moeten organiseren. Dit verlangt wellicht een andere inrichting van processen en andere manieren van organiseren en faciliteren. Het klinkt alsof het dus geen efficiënte manier van besturen is. David van Reybrouck betoogt dat loting als politiek besluitvormingsproces juist wel een efficiënte manier van besturen is. Het vereist in het begin wellicht veel tijd maar het idee is dat er na de besluitvorming meer draagvlak is, meer legitimiteit en daardoor zullen de besluiten sneller en beter hun weg vinden (Van Reybrouck, 2015).

Evaluatievragen op het gebied van Efficiëntie

Wat kost het besluitvormingsproces aan tijd en geld? Hoe hebben de deelnemers hun tijd en inzet gewaardeerd? Dat is een subjectief beeld, omdat het ook te maken heeft met de verschillen in beschikbaarheid en waardering. Was het volgens de deelnemers een efficiënt of inefficiënt proces? Wegen de kosten volgens betrokkenen op tegen de baten? Is er een balans tussen de inzet van tijd en kosten ten opzichte van wat het proces heeft opgeleverd?

Transparantie

Vrijheid van informatie is een belangrijk item in een democratie. Als burgers niet over informatie beschikken kunnen zij ook niet deelnemen aan politiek. Het is in een politiek besluitvormingsproces ook belangrijk om de deelnemers duidelijk aan te geven wat zij mogen verwachten. Transparantie gaat over de vraag: Wat is ieders rol, wat zijn de kaders en wat gaat er gebeuren met het resultaat van het proces? Dit is belangrijk om teleurstelling achteraf te voorkomen. (Michels, 2011).

Evaluatievragen op het gebied van Transparantie

Bij transparantie zijn twee aspecten van belang. 1. Communicatie over de kaders, rollen en afhandeling van het resultaat van het proces. Dus, is het aan het begin en het eind van het proces duidelijk voor deelnemers wat zij mogen verwachten van het besluitvormingsproces (kaders, rollen, procesverloop)? Is de informatie kenbaar, duidelijk en toegankelijk? 2. Communicatie over de inhoud en over het proces. Hebben deelnemers voldoende informatie ontvangen om te kunnen komen tot een besluit of plan. Was alle informatie open en gemakkelijk te verkrijgen of ontbrak informatie en/of werd er informatie achtergehouden?

Burgerschap

Een veel gebruikte definitie van burgerschap is: ‘de juridische band van een individu tot een staat, waaraan bepaalde rechten en bescherming kunnen worden ontleend, zoals kiesrecht’. In de literatuur over participatie en integratie wordt er meer gekeken naar hoe goed burgerschap eruit zou moeten zien. Goede burgers moeten verantwoordelijkheid nemen voor henzelf en hun omgeving. Zij moeten (politiek) betrokken zijn bij hun omgeving en bijdragen aan de samenleving. Omdat het belangrijk is dat burgers zich duurzaam inzetten voor politiek en samenleving zal er aandacht moeten zijn voor de tevredenheid die burgers voelen bij deze betrokkenheid. De gedachte is dat als je tevreden bent dat je dan nogmaals wil meedoen. Ben je niet tevreden dan zul je niet snel weer betrokkenheid laten zien. De vraag is vooral: levert het meedoen aan deze processen meer actieve en betrokken burgers op?

Evaluatievragen op het gebied van Burgerschap

We kijken naar twee aspecten bij Burgerschap: bereidheid tot deelname en tevredenheid met deelname.

  1. Waarom doen deelnemers mee met de nieuwe vorm van lokale democratie en hoe maatschappelijk actief waren deelnemers al voordat ze deelnamen aan de nieuwe vorm van lokale democratie?
  2. In hoeverre zijn deelnemers tevreden met de maatschappelijke activiteiten na deelname aan het proces. Zijn ze heel erg tevreden en zouden zij zeker weer meedoen aan maatschappelijke of politieke activiteiten of gaan ze het zeker niet weer doen?

Processen en democratische waarden

Alhoewel alle democratische waarden relevant zijn in elk proces, ligt toch in elk proces de nadruk even anders. Ank Michels zegt dat de overheid, door de keuze van een bepaalde vorm van participatie van burgers, kan kiezen welke democratische aspecten zij meer of minder stimuleren (Michels, 2011). Door het bestuderen van de werking van democratische waarden in de verschillende processen van lokale democratie kan een gemeente kiezen welke vorm van lokale democratie het meest passend is voor een situatie of vraagstuk. Community Processing legt bijvoorbeeld de nadruk op inclusie, dialoog en legitimiteit maar dan met andere uitgangspunten dan de G1000. Community processing vereist dat iedereen die wakker ligt van de kwestie mee moet doen aan de besluitvorming. Een G1000 start altijd met een loting. Loting is een vorm van participatie die de inclusie vergroot, omdat meer en andere mensen mee doen aan het besluitvormingsproces. Een G1000 legt daarnaast de nadruk op de dialoog die burgers met elkaar aangaan over een gekozen onderwerp. De gedachte is dat burgers met de juiste informatie in staat zijn om in dialoog met elkaar tot breed gedragen besluiten te komen. Ook legitimiteit is een democratisch aspect in een G1000. Doordat burgers met elkaar besluiten ontstaat er meer draagvlak, zo is de gedachte.

De conclusie is dat je kunt sturen op waarden door de keuze voor een bepaald proces. In het ene proces zal de ene waarde meer of uitgebreider aan de orde zijn dan in een ander proces. In de verschillende processen is vergeleken hoe de democratische waarden zijn vormgegeven en beleefd. In het observeren van bijeenkomsten is met name gekeken naar de democratische waarden: deliberatie, inclusie en transparantie. In de interviews is aandacht geweest voor alle democratische waarden. Ambtenaren, inwoners en raadsleden wordt gevraagd hoe zij de processen hebben ervaren en beleefd. Ambtenaren wordt gevraagd hoe zij de processen hebben georganiseerd en ondersteund. In deze plaat wordt een koppeling gemaakt tussen de verwachte plek van de democratische waarden in de processen en de onderzoeksmethoden.

Lees hier verder over de uitkomsten van het onderzoek van het proces:

X